Rozdzia I Poj Cie Administracji Publicznej-Books Download

Rozdzia I Poj cie administracji publicznej

2019 | 2 views | 15 Pages | 348.75 KB

Niewiadomski Rozdzia? I. Poj?cie administracji publicznej 4 Ten punkt widzenia leg? u podstaw niniejszych poszukiwa? istoty administracji pub-



Rozdzia I Poj cie administracji publicznej
tungsrechts t I M nchen 1973 P L Frier J Petit Pr cis de droit administratif Paris 2006
S Fundowicz Decentralizacja administracji publicznej w Polsce Lublin 2005 J Grygorowicz
Definicje w prawie i w nauce prawa d 1962 B Guy Peters Administracja publiczna w sy
stemie politycznym Warszawa 1999 T N Hilarowicz Poj cie administracji i nauki administracji
i prawa administracyjnego Krak w 1917 Instytucje prawa administracyjnego europejskich
pa stw socjalistycznych red J Staro ciak Wroc aw Warszawa Krak w Gda sk 1973 E Ise
rzon Prawo administracyjne Podstawowe instytucje Warszawa 1968 H Izdebski M Kulesza
Administracja publiczna Zagadnienia og lne Warszawa 2004 M Jaroszy ski M Zimmermann
W Brzezi ski Polskie prawo administracyjne cz og lna red M Jaroszy ski Warszawa
1956 M Ja kowska Charakterystyczne cechy stosowania prawa administracyjnego w Admini
stracja publiczna u progu XXI wieku Prace dedykowane prof zw dr hab J Szreniawskiemu
red Z Niewiadomski J Buczkowski J ukaszewicz J Pos uszny J Stelmasiak Przemy l
2000 ta Zwi zanie decyzji administracyjnej ustaw Toru 1998 W L Jaworski Nauka prawa
administracyjnego zagadnienia og lne Warszawa 1924 M Je owicki Nauka administracji War
szawa 1987 J Jendro ka Drogi badania prawa administracyjnego Problemy i propozycje
w Prawo administracja gospodarka Ksi ga ku czci Profesora Ludwika Bara red J tow
ski J P Pruszy ski Wroc aw 1983 J Je ewski Administracja pod rz dem prawa cywilnego
Z bada por wnawczych nauki prawa administracyjnego Wroc aw 1974 S Kasznica Polskie
prawo administracyjne poj cia i instytucje zasadnicze Pozna 1947 Koncepcja systemu prawa
administracyjnego Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Post powania Administracyjnego
Zakopane 24 27 wrze nia 2006 r red J Zimmermann Warszawa Krak w 2007 B Kudrycka
Neutralno polityczna urz dnik w Warszawa 1998 M Kulesza Niekt re zagadnienia prawne
definicji samorz du terytorialnego PiP 1990 Nr 1 2 J S Langrod Instytucje prawa administra
cyjnego Zarys cz ci og lnej reprint Krak w 2003 A de Laubad re Trait l mentare de Dro
it administratif Paris 1967 Z Leo ski Nauka administracji Warszawa 2002 ten e Zarys prawa
administracyjnego we wsp pracy z R Hauserem K Nowackim i A Skoczylasem Warszawa
2004 I Lipowicz Poj cie sfery wewn trznej dzia ania administracji pa stwowej Katowice 1991
F Longchamps W sprawie poj cia administracji pa stwowej i poj cia prawa administracyjnego
Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Wroc awskiego Seria A Nr 10 Wroc aw 1958 ten e Wsp
czesne problemy podstawowych poj prawa administracyjnego PiP 1966 Nr 6 ten e Za o enia
nauki administracji red F Longchamps J Je ewski Wroc aw 2001 W czkowski Ustrojowe
podstawy prawa publicznego w Wsp czesne problemy prawa publicznego red S Fundowicz
Lublin 1999 J towski Administracja prawo orzecznictwo s dowe Wroc aw 1985 ten e Pra
wo administracyjne dla ka dego Warszawa 1995 ten e Prawo administracyjne zagadnienia
podstawowe Warszawa 1990 J ukasiewicz Nauka administracji Wst p do teorii administracji
Przemy l 1996 Materialne prawo administracyjne red M Stahl Warszawa 2005 H Maurer
Allgemeines Verwaltungsrecht M nchen 2000 ten e Prawo administracyjne t um i red K No
wacki Wroc aw 2003 Z Niewiadomski Samorz d terytorialny w warunkach wsp czesnego
pa stwa kapitalistycznego Warszawa 1988 E J Nowacka Samorz d terytorialny w ustroju pa
stwowym Warszawa 2003 J Nowacki Prawo publiczne prawo prywatne Katowice 1992
E Ochendowski Prawo administracyjne Cz og lna Toru 1994 ten e Prawo administracyj
ne Cz og lna Toru 2009 A Okolski Wyk ad prawa administracyjnego oraz prawa admini
stracyjnego obowi zuj cego w Kr lestwie Polskim t I Warszawa 1880 U Pe Kocowska Po
j cie administracji publicznej we w oskiej nauce prawa administracyjnego AUWr 1988
A Peretiatkowicz Podstawowe poj cia prawa administracyjnego Pozna 1947 Polska w Unii
Europejskiej Wyb r dokument w Traktat akcesyjny Traktaty stanowi ce podstaw Unii Prawo
polskie dokumenty wst p wyb r i opracowanie J Barcz i A Micho ski Warszawa 2006 Pra
wo administracyjne red J Staro ciak Warszawa 1965 Prawo administracyjne red M Wierz
bowski Warszawa 2006 Prawo administracyjne cz og lna red Z Niewiadomski Warsza
wa 2007 Prawo administracyjne Funkcjonowanie uk ad w podstawowych red T Kuta
Warszawa 1985 Prawo administracyjne poj cie instytucje zasady w teorii i orzecznictwie red
2 Niewiadomski
1 Uwagi wst pne
M Stahl Warszawa 2001 Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej red
E Knosala A Matan G aszczyca Krak w 1999 Prawo do dobrej administracji Materia y ze
Zjazdu Katedr Prawa i Post powania Administracyjnego Warszawa D be 23 25 wrze nia 2002 r
red Z Niewiadomski Z Cie lak Warszawa 2003 T Rabska Pytania o stan wsp czesnej ad
ministracji w Kierunki rozwoju prawa administracyjnego Pozna 1999 Z Rybicki Szkice o ad
ministracji Warszawa 1988 H Simon i inni Public Administration New York 1959 J S u ew
ski Zarys nauki administracji Warszawa 1979 E Smoktunowicz Analogia w prawie
administracyjnym Warszawa 1970 ten e Zwi zanie administracji publicznej prawem warto
ciami i interesem publicznym zarys problematyki w Prawo do dobrej administracji Materia y
ze Zjazdu Katedr Prawa i Post powania Administracyjnego Warszawa D be 23 25 wrze nia
2002 r red Z Niewiadomski Z Cie lak Warszawa 2003 J Staro ciak Studia z teorii prawa
administracyjnego Wroc aw Warszawa Krak w Gda sk 1980 ten e Zarys nauki administra
cji Warszawa 1966 J Szreniawski Wst p do nauki administracji Lublin 2003 J wi tkiewicz
Europejski kodeks dobrej administracji Wprowadzenie tekst i komentarz o zastosowaniu kodek
su w warunkach polskich procedur administracyjnych Warszawa 2007 ten e Konstytucyjne pra
wo do dobrej administracji Oczekiwania i rzeczywisto PiP 2004 Nr 4 E Ura E Ura Prawo
administracyjne Warszawa 2006 A Wasilewski Zjawiska konsultacji we wsp czesnej admini
stracji polskiej Warszawa 1982 A Wiktorowska Prawne determinanty samodzielno ci gminy
Zagadnienia administracyjnoprawne Warszawa 2002 S Wrzosek System administracja publicz
na Systemowe determinanty nauki administracji Lublin 2008 M Zdyb Prawny interes jednost
ki w sferze materialnego prawa administracyjnego studium teoretyczno prawne Lublin 1991
Z Ziembi ski Szkice z metodologii szczeg owych nauk prawnych Warszawa Pozna 1983
K Ziemski Prawo administracyjne Warszawa 2008 ten e Zasady og lne prawa administracyj
nego Pozna 1989 J Zimmermann Prawo administracyjne Krak w 2005
1 Uwagi wst pne
Poj cie administracji publicznej by o co prawda przedmiotem zainteresowania lite 1
ratury ale w zakresie niewsp miernie ma ym w stosunku do znaczenia tej problematyki
dla nauki prawa administracyjnego Znaczenie to bierze si st d e nie spos b przecie
zdefiniowa prawa administracyjnego nie wyja niwszy istoty administracji publicznej
Nawet zdaj c sobie spraw z tego e poj cie administracji publicznej nie jest jedynym
poj ciem narz dziem definiowania prawa administracyjnego o czym dalej nie spos b
zaprzeczy tezie e poj cie administracji publicznej otwiera drog do osi gni cia celu
okre lenia istoty prawa administracyjnego a bez tego nie spos b by oby konstruowa
systemu prawa administracyjnego
Na przestrzeni lat w literaturze przedmiotu trwa y nieustannie pr by zdefiniowa 2
nia administracji publicznej Z regu y ko czy y si niepowodzeniem a kolejne defini
cje spotyka y si z krytyk i by y oceniane jako nie w pe ni oddaj ce istot badanego
obiektu Niema y wp yw na ten stan rzeczy mia syndrom uciekaj cego zjawiska Ad
ministracja publiczna nie jest bowiem zjawiskiem statycznym Wr cz przeciwnie
ci gle si zmienia
Pr ba traktowania jej jako statycznego obiektu bada to jedna z g wnych jak si 3
wydaje przyczyn braku pe nego powodzenia w definiowaniu administracji publicznej
Je eli tak to konieczna staje si zmiana podej cia do badanego zjawiska
Niewiadomski 3
Rozdzia I Poj cie administracji publicznej
4 Ten punkt widzenia leg u podstaw niniejszych poszukiwa istoty administracji pub
licznej St d akcent na to co zmienne w badanym zjawisku co kszta tuje wsp czes
n administracj publiczn Oczywi cie nie oznacza to e w niniejszym opracowaniu
z pola uwagi znika analiza ca okszta tu dotychczasowego dorobku Bez niego nie by
oby mo liwe dochodzenie do ustale ni ej dokonywanych nie m wi c ju o wymogu
charakterystyki tego dorobku wynikaj cego z charakteru opracowania
5 To w a nie dlatego po scharakteryzowaniu dotychczasowych bada nad istot ad
ministracji publicznej przedmiotem zainteresowania czyni si kwestie kt re w roz
strzygaj cym stopniu zdaj si wp ywa na tre poj cia wsp czesnej administracji
publicznej a kt re w mniejszym stopniu by y dot d badane W szczeg lno ci chodzi
o funkcje administracji zg bione co do istoty a w mniejszym stopniu badane w zakre
sie ich przekszta ce w warunkach wsp czesnego pa stwa demokratycznego pa stwa
prawa a przecie owe przekszta cenia istotnie wp ywaj na tre poj cia administracji
publicznej Na tre tego poj cia ma te niew tpliwie wp yw pojawienie si instytucji
nowoczesnego samorz du terytorialnego Problematyka samorz du aczkolwiek by a
i jest przedmiotem szerokiego zainteresowania literatury przedmiotu to nie w aspekcie
wp ywu na przekszta cenie istoty administracji publicznej Samorz d terytorialny zmie
nia spos b wykonywania administracji nadaj c jej proobywatelski kszta t Wreszcie
tre poj cia administracji publicznej kszta tuj wsp czesne wyzwania cywilizacyjne
takie jak globalizacja czy powszechna informatyzacja
6 Poszukuj c zatem definicji administracji publicznej nie spos b abstrahowa od
uwarunkowa wsp czesnej administracji publicznej W rezultacie podejmowa pr
by definicji administracji publicznej nale y nie tylko na podstawie dotychczasowych
ustale literatury przedmiotu lecz w stopniu szerszym ni dot d uwzgl dnia uwa
runkowania w jakich przysz o funkcjonowa administracji publicznej w czasach nam
wsp czesnych
2 Dotychczasowe pogl dy na poj cie
administracji publicznej
7 Jak ju podniesiono poj cie administracji publicznej jest centralnym poj ciem
prawa administracyjnego istotnie wp ywaj cym na jego kszta t i tre 1 a mimo to
samo nie by o dot d przedmiotem g bszych studi w Badacze zar wno w przesz o ci
J Staro ciak Prawo administracyjne red J Staro ciak Warszawa 1965 s 11 uwa a e nie mo na
okre li prawa administracyjnego zanim nie zostanie wyja nione co to jest administracja Pogl d ten zosta
te wyra ony przez wczesnych autor w w Systemie Prawa Administracyjnego red J Staro ciak Wroc
aw Warszawa Gda sk 1977 gdzie we wst pie do tomu I stwierdza si expressis verbis Punktem wyj cia
jest wi c administracja a prawem administracyjnym przepisy reguluj ce jej organizacj i funkcjonowanie
F Longchamps de B rier by przeciwnego zdania twierdz c e prawo oraz administracja dotycz dw ch
innych rodzajowo zjawisk W sprawie poj cia administracji s 20 21 Oceniaj c z dzisiejszej perspektywy
te dwa skrajne pogl dy trzeba przyj e trudno jest zdefiniowa prawo administracyjne bez odniesienia si
do poj cia administracji ale te nie spos b nie zauwa y e prawo administracyjne nie jest tworzone dla sa
mej administracji a je eli tak to poprzesta my na stwierdzeniu J Borkowskiego e poj cia administracja
i prawo administracyjne s koherentne a ich definicje s od siebie zale ne Okre lenie administracji i pra
wa administracyjnego w System Prawa Administracyjnego t I s 40
4 Niewiadomski
2 Dotychczasowe pogl dy na poj cie administracji publicznej
jak i obecnie ograniczaj si w zasadzie do przejmowania og lnych ustale w tej mie
rze konstatuj c e administracja publiczna a tym bardziej administracja w og le jest
poj ciem na tyle szerokim e niemo liwym do zdefiniowania2 Czy tak jest w istocie
Niew tpliwie tak w odniesieniu do poj cia administracja cho nieco inaczej problem
ten kszta tuje si w przypadku poj cia administracja publiczna
Je eli chodzi o poj cie administracja to termin ten jest rzeczywi cie niemo liwy 8
do zdefiniowania Wynika to z r nego rodzaju okoliczno ci Przede wszystkim admi
nistracja to poj cie wieloznaczne
W j zyku potocznym to zar wno czynno bie cego zarz dzania struktura temu 9
celowi s u ca jak i zatrudniony tam zesp ludzi Administracja w tym znaczeniu jest
pojmowana przede wszystkim jako dzia anie na rzecz wykonania okre lonych zada
Tak rozumiana administracja pochodzi od aci skiego czasownika ministrare ozna
czaj cego pos ugiwanie wykonywanie kierowanie wzmocnionego w j zyku polskim
przedrostkiem ad podkre laj cym celowo dzia ania Tak te definiuje si administra
cj w s ownikach i encyklopediach3
Je eli za chodzi o literatur przedmiotu to na pr no by oby szuka tam zamkni 10
tej definicji administracji a to z tego wzgl du e do zgodnie podnosi si i nie mo na
zdefiniowa czego co obejmuje swym zakresem r ne jako ciowo zjawiska rodz c
konieczno ograniczenia pola kt re chcemy definiowa 4 Ograniczenie powinno i
przede wszystkim w kierunku wydzielenia administracji prywatnej powoduj c w kon
sekwencji e w obszarze naszego zainteresowania pozosta aby administracja publiczna
Ta za atwiej cho te nie bez trudno ci poddawa aby si definicji5
Co prawda poj cie administracja publiczna w odr nieniu jak ju powiedziano 11
od poj cia administracja ma bardziej sprecyzowan tre jednak przed badaczami
pi trzy y si trudno ci zwi zane z zakre leniem pola bada Oczywiste by o jedynie to
e administracja publiczna zwi zana jest z dzia alno ci pa stwa Sporne pozostawa o
zar wno to jakiego rodzaju jest to dzia alno jak i to przez kogo jest wykonywana
Na taki stan rzeczy podstawowy wp yw mia fakt i funkcje pa stwa a do ko ca 12
XVIII w nie by y podzielone W okresie absolutyzmu uosobieniem pa stwa by mo
narcha To on sprawowa ca w adz pa stwow tworzy prawo ferowa wyroki spra
wowa bie cy zarz d krajem Oczywi cie nie czyni tego wszystkiego bezpo rednio
W jego imieniu dzia a aparat urz dniczy To za oznacza e te same podmioty pa stwa
wykonywa y funkcje nale ce dzi do organ w przedstawicielskich s dowych i ad
ministracyjnych Dopiero w XVIII w zacz y si w poszczeg lnych pa stwach ujaw
nia tendencje do wyodr bnienia funkcji a teoretyczne podstawy temu zjawisku da a
E Forsthoff Lehrbuch s 1
Zob np Nowa encyklopedia powszechna PWN t I Warszawa 1991 s 33
Zob np J Zimmermann Prawo administracyjne s 26 ale ju E Iserzon stwierdza e zdefiniowanie
administracji jest mo liwe Jego zdaniem administrowa znaczy tak kierowa wykonywaniem zadania
by stosowane rodki by y odpowiednie do osi gni cia wytyczonego celu Administracja to czynno ad
ministrowania E Iserzon Prawo administracyjne s 19
Ju w 1881 r F Kasparek przywo ywa kilka jej znacze ca a dzia alno pa stwa w og lno ci w a
dza wykonawcza dba o o dobro publiczne kierownictwo polityczne czynno ci pa stwa zmierzaj ce do
poparcia dobrobytu i o wiaty ludno ci zarz d sprawami w og lno ci F Kasparek Prawo polityczne og l
ne z uwzgl dnieniem austryjackiego razem ze wst pn nauk og ln o pa stwie Krak w 1881 t II s 679
Niewiadomski 5
Rozdzia I Poj cie administracji publicznej
teoria podzia u w adz Monteskiusza Teoria ta zosta a przetransponowana na praktyk
w okresie Wielkiej Rewolucji Francuskiej Rewolucyjne ustawodawstwo podchwyci
o ide podzia u w adz traktuj c j jako remedium na dotychczasow nieograniczon
w adz kr la
13 Chodzi o w szczeg lno ci o oddzielenie s downictwa od administracji jako e sfera
ustawodawcza by a ju wcze niej wydzielona Taki stan rzeczy by w wczas charakte
rystyczny nie tylko dla rewolucyjnej Francji lecz tak e dla innych pa stw europejskich
czego dobrym przyk adem zdaj si by Niemcy gdzie s downictwo by o sprz gni te
z administracj a do po owy XVIII w a w Prusach mia o to miejsce jeszcze w drugiej
po owie XIX w gdzie kamery najwy sze organy administracji sprawowa y s dy
w sprawach administracyjnych R wnie w wczesnej Rosji te same organy wykony
wa y r ne funkcje czyni c to oczywi cie w imieniu i z woli monarchy cara Funk
cj s dow wykonywa a duma organ stanowy przy carze a p niej Senat Rz dz cy
R wnie w terenie kompetencje administracyjne i s dowe pozostawa y w gestii tych
samych organ w W zreformowanej przez Piotra I administracji prowincjonalnej czynili
to w guberniach gubernatorzy w prowincjach wojewodowie w dystryktach komi
sarze ziemscy a w miastach magistraty Za Katarzyny II XVIII w daje si zauwa y
tendencja do oddzielenia s downictwa od administracji Kolejne reformy administracji
dokonywane m in pod wp ywem teorii podzia u w adz prowadz do wyodr bnienia
funkcji s dowych Tworzy si s dy stanowe Z kolei za czas w Aleksandra II XIX w
przeprowadza si gruntown reorganizacj s downictwa zmierzaj c do jego pe nego
wyodr bnienia i podniesienia jego powagi6
14 Wyodr bnienie funkcji s dowej z dotychczasowego monolitu w adzy pa stwowej
wesp z wcze niejszym wyodr bnieniem funkcji ustawodawczej daje teorii asumpt
do pr by definicji poj cia administracja publiczna Pojawiaj si tzw negatywne de
finicje tego poj cia bazuj ce na tym e z jednolitej dot d dzia alno ci pa stwa wyod
r bnione zostaj dwie wyspecjalizowane sfery dzia alno ci ustawodawstwo i wymiar
sprawiedliwo ci Reszta staje si przedmiotem zainteresowania nowej rodz cej si dy
scypliny naukowej prawa administracyjnego
15 Administracja publiczna zostaje zdefiniowana przez O Mayera7 i W Jellinka8 jako
dzia alno pa stwa pomniejszona o dwie wy ej wyodr bnione sfery Definicja ta na
zwana p niej definicj Wielkiej reszty zostaje zaakceptowana w wczesnej pol
skiej literaturze przedmiotu Oczywi cie dzieje si tak nie dlatego e jest to rozwi zanie
dobre ale ze wzgl du na przekonanie o braku mo liwo ci pozytywnego zdefiniowania
poj cia Wymowny zdaje si by w tej mierze pogl d S Kasznicy kt ry definiuj c ad
ministracj jako cz dzia alno ci pa stwowej jaka pozostaje po wyeliminowaniu
z niej dzia alno ci prawodawczej i s dowej stwierdza e przyjmuje t definicj wo
bec faktu i pr by pozytywnego okre lenia administracji zawiod y9
E Iserzon Prawo administracyjne s 22
Zob np O Mayer Deutsches Verwaltungsrecht wyd I 1895 1896 s 7
W Jellinek Verwaltungsrecht Berlin 1931 s 6
Polskie prawo administracyjne druk konspir wydany pod pseudonimem dr A u ycki cyt za J Bor
kowskim Okre lenie administracji s 30
6 Niewiadomski
2 Dotychczasowe pogl dy na poj cie administracji publicznej
Ta negatywna definicja administracji przetrwa a mimo krytyki do czas w wsp 16
czesnych10 Co wi cej jeszcze w latach sze dziesi tych ubieg ego wieku dowodzono
e jest to w istocie definicja pozytywna Wymownym tego wyrazem jest stanowisko
zaj te w tej mierze przez E Iserzona Jego zdaniem definicja e administracja pa
stwowa jest dzia alno ci znamienn wykonywaniem zada kt re pa stwo uznaje za
swoje z wy czeniem dzia alno ci parlamentarnej i s dowej nie jest negatywna Jest
najzupe niej pozytywna okre la bowiem czym administracja jest a poprzez wy cze
nie z kr gu jej dzia alno ci zada dw ch sfer dzia alno ci parlamentarnej i s dowej
zacie nia kr g zada kt re uwa amy za administracyjne11 Pogl d ten nie by jednak
powszechnie akceptowany i to zar wno w wczas gdy kszta towa a si przedmiotowa
definicja jak i w wczas gdy E Iserzon broni pogl du e definicja administracji pub
licznej o kt rej mowa jest definicj w istocie pozytywn St d te na przestrzeni lat
pojawia y si pr by pozytywnego zdefiniowania administracji
Pozytywne definiowanie administracji publicznej wyra a o si w tym e po 17
szczeg lni autorzy pozostaj c przy okre leniu tej administracji jako dzia alno ci pa
stwa z wy czeniem ustawodawstwa i s downictwa wskazywali cechy tej dzia alno
ci Do cech tych w literaturze niemieckiej zaliczano urzeczywistnienie celu pa stwa
w konkretnym przypadku Peters kszta towanie spo ecze stwa w ramach ustaw i na
podstawie prawa Forsthof u ycie rodk w w adczych Giese zwi zanie wytycznymi
Merkl stosowanie prawa w obszarze poza sporami cywilnymi i karnymi Giacomet
ti planowe i celowe wykonywanie rozstrzygni politycznych Thieme podejmowa
nie wi cych decyzji Luhmann wiadczenie us ug Ellwein 12 Pr by pozytywnego
okre lenia administracji publicznej podejmowali te przedstawiciele polskiej literatury
przedmiotu zrazu ostro nie a p niej w znacznie szerszym zakresie A Okolski wydzie
li pi cz ci administracji zajmuj ca si zarz dem si y zbrojnej sprawami skarbo
wo ci sprawami zagranicznymi sprawiedliwo ci i wreszcie sprawami wewn trznymi13
W L Jaworski istoty administracji upatrywa w tym e administracja nie jest wy cznie
dzia alno ci nakierowan na wykonywanie ustaw lecz jest tw rcz dzia alno ci cz
tej dzia alno ci poci ga za sob skutki prawne a druga cz jest z prawnego punktu wi
dzenia oboj tna14 Podobnie S Peretiatkowicz wychodz c z negatywnej definicji admi
nistracji publicznej pr buje j pozytywnie okre li jako trwa dzia alno maj c na
celu za atwianie spraw nale cych do organizacji prawno publicznych a wi c pa stwa
cia samorz dowych zak ad w ubezpiecze spo ecznych etc 15 Z kolei J S Langrod
poszukuj c cech pozytywnie okre laj cych administracj publiczn dochodzi do prze
konania nie bez wp ywu francuskiej teorii prawa administracyjnego e jej istoty nie
spos b wyja ni inaczej ni za pomoc kryterium formalnego uznaj c administracj za
podmiot organizacj administruj cych Administracja to ludzie zorganizowani po to
aby korzystaj c z przydzielonej dziedziny aktywno ci sfery dzia ania i z rozporz dzal
nych rzeczy rodk w dzia ania mogli spe ni swoje zadania Zawsze b dzie to
Zob np H Simon i inni Public Administration s 7
E Iserzon Prawo administracyjne s 23
H Maurer Allgemeines Verwaltungsrecht s 23
A Okolski Wyk ad s 14 i n
W L Jaworski Nauka prawa administracyjnego s 76 i 93
A Peretiatkowicz Podstawowe poj cia s 8
Niewiadomski 7
Rozdzia I Poj cie administracji publicznej
przede wszystkim planowe zgrupowanie ludzi w s u bie pewnej misji publicznej a do
piero potem poprzez tych ludzi suma urz dze kt rymi oni dysponuj Tylko
cz owiek z jego wk adem duchowym z cechami jego charakteru i umys u z jego ener
gi witaln wzmo on przez powi zanie organizacyjne i walory hierarchicznego sy
stemu opartego na planowaniu i koordynacji jest bezpo rednim elementem cz ci
sk adow administracji Wszystko pozosta e stanowi bez wyj tku tylko jego rodki
dzia ania inwentarz narz dzia pracy 16
18 Ta organiczna czy osobowa jak j nazywa J Borkowski17 teoria administracji
by a niew tpliwie ciekaw i p odn metodologicznie definicj administracji publicznej
Wskazuj c potrzeb wyodr bnienia funkcji administracji pa stwowej jako pewnego na
turalnego przedmiotu jej aktywno ci18 J S Langrod akcentuje znaczenie aspektu pod
miotowego zasadnie upatruj c sensu administracji w ludziach i ich misji Podejmuj c
t my l wsp cze nie nie spos b nie zauwa y e to ludzie przes dzaj o jej dzia al
no ci Oczywi cie funkcja jak maj do spe nienia jest pierwotna ale nawet niezbyt
precyzyjnie czy nawet po cz ci wadliwie okre lona funkcja mo e by skorygowana
przez zesp osobowy j realizuj cy i w konsekwencji dobrze wykonana ale i odwrot
nie dobrze okre lona funkcja mo e ulec wypaczeniu w zwi zku z jej nieprofesjonaln
i nieetyczn realizacj Z tego punktu widzenia teoria osobowa administracji publicznej
jest aktualna po dzie dzisiejszy tworzy trwa y dorobek nauki w tym zakresie
19 Teoria ta nie jest oczywi cie jedynym efektem bada nad istot administracji pub
licznej czas w II Rzeczypospolitej a tak e pierwszych kilku lat powojennych kiedy
nauka mog a si jeszcze rozwija bez jej nadmiernej ideologizacji dyktowanej nowymi
warunkami ustrojowymi Fundamentalnym efektem tych bada by o ustalenie e admi
nistracji nie mo na rozumie wy cznie w aspekcie przedmiotowym czy czynno cio
wym ale konieczne jest si gni cie do podmiotowej strony zagadnienia To ju w wczas
nawo ywano do koniecznej w tej mierze r wnowagi o kt rej w dalszej cz ci opraco
wania Na uwag zas uguje te pr ba interdyscyplinarnego spojrzenia na administra
cj publiczn kt r prezentowa zw aszcza we wcze niejszym okresie swojej tw r
czo ci F Longchamps de B rier Autor ten proponowa aby poj cia administracja
poszukiwa oddzielnie od poj cia prawo administracyjne by raczej poszukiwa go
socjologicznie w faktycznych znamionach przedmiotu przy dopuszczalnej korekcie
uzupe nieniu o znamiona prawne 19 Efektem tych poszukiwa jest definicja bardziej
socjologiczna a mniej prawnicza wed ug kt rej administracja jest zjawiskiem spo ecz
nym kt re cechuje inicjatywa i dzia alno ukierunkowana na przysz o 20
20 Oceniaj c z dzisiejszej perspektywy dorobek mi dzywojnia w interesuj cym nas za
kresie trzeba zauwa y e by to dorobek znacz cy por wnywalny z dorobkiem w
czesnej literatury pa stw zachodnich a jego efekty nie r ni y si znacz co od ustale
tamtejszej literatury przedmiotu Badania nad administracj publiczn by y prowadzo
ne w czno ci z nauk innych pa stw w szczeg lno ci nauk niemieck i francusk
a u ich podstaw le a klasyczny obraz prawa administracyjnego w liberalnym pa stwie
J S Langrod Instytucje s 201 202
J Borkowski Okre lenie administracji s 33
J S Langrod Instytucje s 172
F Longchamps de B rier W sprawie poj cia administracji s 21
J Zimmermann Prawo administracyjne s 29
8 Niewiadomski
2 Dotychczasowe pogl dy na poj cie administracji publicznej
prawa Jego g wnym za o eniem by o sprowadzenie administracji publicznej do ram
prawnych i zwi zania jej ustawami Co prawda polska nauka prawa administracyjne
go tego okresu do szybko straci a kontakt z nauk niemieck narodowy socjalizm
ale jej wcze niejsze idee w tym zakresie zapocz tkowane prze omowym dzie em Otto
Mayera Allgemeines Verwaltungsrecht z 1895 1896 r by y ci gle obecne Z kolei
zwi zek z nauk francusk trwa nieprzerwanie owocuj c na gruncie polskim m in te
ori s u by publicznej service public
Czasy PRL nie by y dla poszukiwa istoty administracji publicznej najbardziej uda 21
ne Koncentrowano si w owym czasie na poszukiwaniu cech swoistych administra
cji pa stwa nowego typu pa stwa socjalistycznego Warto w tym miejscu zwr ci
uwag e w zwi zku ze zniesieniem samorz du terytorialnego poj cie administracji
publicznej zosta o zast pione poj ciem administracji pa stwowej kt re lepiej oddawa
o istot tzw systemu jednolitej w adzy pa stwowej wzorowanego na rozwi zaniach
Zwi zku Radzieckiego
Przywo uj c dorobek okresu mi dzywojnia akcent k adziono na grupie teorii po 22
zytywnych i przedmiotowych Wbrew twierdzeniom o ograniczonej roli kryterium
przedmiotowego dla okre lenia administracji pa stwowej rozwijano ten w a nie kie
runek bada Jego pocz tk w upatrywa nale y w rezultatach docieka nad radzieckim
prawem administracyjnym w szczeg lno ci prowadzonych przez S Studenikina kt ry
okre la administracj pa stwow jako organizowanie praktycznej realizacji funkcji
pa stwa jednocze nie stwierdzaj c e tak poj ta dzia alno o charakterze admini
stracji mo e by realizowana przez rozmaite organy pa stwa a nie tylko przez organy
okre lone ustawami jako organy administracji pa stwowej21
Doprowadzi o to do poj ciowego uto samienia administracji pa stwowej z orga 23
nizatorsk funkcj pa stwa dzia alno ci polegaj c na bezpo rednim organizowaniu
praktycznej realizacji zada pa stwa Taki te pogl d zosta wyra ony w wczesnej
polskiej literaturze przedmiotu M Jaroszy ski przyjmuj c przedmiotowy punkt wi
dzenia traktuje organizowanie bezpo redniej praktycznej realizacji zada pa stwa
jako charakterystyczny element administracji pa stwowej dodaj c e przedmiotem
dzia alno ci organizacyjnej w pa stwie socjalistycznym s nowe stosunki spo eczne
i funkcja organizacyjna szczeg lnie si nasila gdy w pa stwie kapitalistycznym dzia
alno organizacyjna s u y utrzymaniu i utrwaleniu starych ju istniej cych stosunk w
spo ecznych22 J Staro ciak wychodz c od poj cia administracji jako zespo u funkcji
pa stwa okre la j jako organizatorsk dzia alno pa stwa23 R wnie W Dawidowicz
w swoich wcze niejszych pracach sta na stanowisku e administracja pa stwowa to
organizatorska funkcja pa stwa polegaj ca na bezpo rednim organizowaniu praktycz
nej realizacji zada pa stwa24 cho p niej zdecydowanie odszed od tego stanowi
ska25 Prymat przedmiotowego podej cia do okre lenia administracji zaznacza si tak e
S Studenikin w S Studenikin W W asow I Jewtiehijew Sowietskoje administratiwnoje prawo Mos
kwa 1950 s 3 i n
M Jaroszy ski w M Jaroszy ski M Zimmermann W Brzezi ski Polskie prawo administracyjne
J Staro ciak w J Staro ciak E Iserzon Prawo administracyjne w zarysie Warszawa 1959 s 10 12
W Dawidowicz Nauka prawa administracyjnego zarys wyk adu t I Warszawa 1965 s 21
W Dawidowicz Wst p s 12
Niewiadomski 9
Rozdzia I Poj cie administracji publicznej
w wielu wczesnych opracowaniach z zakresu prawa administracyjnego innych pa stw
wczesnego obozu socjalistycznego26
24 Badania wczesne niepozbawione akcent w ideologicznych szczeg lnie silnych
na pocz tku lat pi dziesi tych ubieg ego wieku zasadnie spotykaj si we wsp
czesnej literaturze przedmiotu z krytyk I Lipowicz oceniaj c wczesny stan bada
nad administracj cytuj c teoretyka tamtego czasu M Jaroszy skiego sk din d jed
nego z tw rc w i teoretyk w administracji polskiej okresu mi dzywojennego kt ry
opisywa administracj jako jedn z form dzia alno ci pa stwowej prowadzonej pod
kierownictwem PZPR wype niaj cej takie zadania pa stwa ludowego jak budo
wa podstaw socjalizmu obrona pa stwa przed agresj wiatowego imperializmu czy
zabezpieczenie wiatowego pokoju dochodzi do przekonania e trudno si dziwi
i administracja poch oni ta tak nietypowymi zadaniami zw aszcza wiatowym po
kojem nie by a w stanie zbyt intensywnie zajmowa si potrzebami normalnego cz o
wieka pr buj c od razu rozwi za te problemy w wielkiej skali i do specyficznymi
metodami27 Zgadzaj c si z t ocen nie spos b jednak nie odnie si do atmosfery
tamtych lat wyra aj cej si w daleko id cym zniewoleniu nauki28
25 Co do element w definiuj cych administracj publiczn to nawet w tamtych bada
niach mo na by o dostrzec takie kt re i dzisiaj nie trac na aktualno ci przede wszyst
kim za zauwa y warto przyjmowan metod wyja niania istoty administracji po
przez opis Tak w a nie metod zastosowa M Jaroszy ski agodz c niekorzystny
ideologiczny wyd wi k przywo anych wy ej twierdze Tym co bli ej charakteryzuje
administracj jest dla M Jaroszy skiego to e
1 administracj mog sprawowa nie tylko organy pa stwowe lecz r wnie organi
zacje spo eczne upowa nione do takich dzia a przepisami prawa
2 administracj sprawuj wszystkie organy pa stwowe bez wzgl du na ich rodzaj
3 kierownictwo partyjne w dziedzinie administracji pa stwowej le y w sferze moral
no politycznej i nie mo e by mieszane z kierownictwem pa stwowym sprawowa
nym przez prawnie wskazane organy
4 administracja jest oparta na ustawach dekretach Znajduje wyraz prawny w aktach
normatywnych podporz dkowanych ustawom i w aktach indywidualnych odno
sz cych si do konkretnych sytuacji i os b a opartych na prawie tj na ustawach
i aktach normatywnych podporz dkowanych ustawom
Zob np M Anghene Elemente de drept administratif Bucure ti 1958 s 5 i n J Gromada Sprawne pra
wo V eobecn ast Bratislava 1962 s 20 oraz N Stjepanovi Uprawno prawo FNRJ Belgrad 1958 s 8 i n
I Lipowicz Istota administracji w Niewiadomski Prawo administracyjne 2007 s 26 27
Dobrym tego przyk adem mo e by dyskusja jaka toczy a si w Komitecie Nauk Prawnych PAN nad
podr cznikiem prawa administracyjnego pod red M Jaroszy skiego podczas kt rej autor w poddano ostrej
krytyce zarzucaj c im niedostateczne opanowanie marksistowskiej metody bada metody materializmu dia
lektycznego niedostateczne oparcie si na dzie ach klasyk w marksizmu leninizmu W wyniku tego nast pi o
po pierwsze niedostateczne powi zanie tre ci pracy z problematyk ekonomiczn nieumiej tno ujawnia
nia klasowej tre ci instytucji po drugie statystyczne traktowanie instytucji prawnych wbrew zasadzie e
powinny one by przedstawiane w ruchu i rozwoju po trzecie brak ostrza politycznego brak partyjno ci
a co za tym idzie silne jeszcze wp ywy bur uazyjnego fa szywego obiektywizmu W konsekwencji w pod
r czniku dostrzega si przewag elementu opisowego silne pi tno metody formalno dogmatycznej O mar
ksistowski podr cznik polskiego prawa administracyjnego PiP 1953 Nr 5 6 s 758 789
10 Niewiadomski
2 Dotychczasowe pogl dy na poj cie administracji publicznej
5 administracja w wykonaniu swoich zada pos uguje si r nymi formami rodka
mi i metodami dzia ania kt re dostosowane s do dziedzin jej aktywno ci
6 organy dzia aj ce w sferze administracji pa stwowej korzystaj z w adzy pa stwo
wej imperium i wiele ich czynno ci o bezpo rednim znaczeniu prawnym ma cha
rakter w adzy Czynno ci o charakterze pomocniczym niemaj ce bezpo redniego
znaczenia prawnego nie b d mia y w adczego charakteru co wcale nie pozbawia
ich znaczenia spo ecznego
7 tre ci polityczne definicji odr niaj polsk administracj pa stwa ludowego od ad
ministracji innych pa stw
Podane wy ej elementy w ocenie J Borkowskiego kt ry podda je analizie stano
wi wyra ny dow d na to e administracja pa stwowa jako zjawisko o szczeg lnie
z o onej strukturze i znacznym zasi gu trudno poddaje si ci le prawniczej definicji
definicji realnej bez obawy o niepowodzenia i wynikaj ce z nich nieporozumienia
Nie wszystkie bowiem elementy wyliczone wy ej mog znale odbicie w definicji
a pomimo to przyzna im trzeba istotne znaczenie w okre leniu poj cia administracji
pa stwowej Trzeba zgodzi si z ww autorem e z punktu widzenia ewolucji pogl
d w dotycz cych definiowania administracji w owym czasie by to zwrot W rezulta
cie poszukiwania innych autor w zmierza y ju nie ku konstrukcji definicji operuj cej
minimaln ilo ci termin w pierwotnych lecz do tworzenia okre le opisowych kt re
w nieco swobodniejszej formie przekazywa y cechy charakterystyczne zjawiska oczy
wi cie od strony przedmiotowej29
Tak w a nie definiuje administracj J Staro ciak Okre liwszy administracj pa 26
stwow og lnie w spos b przedmiotowy jako zesp funkcji pa stwa o charakterze
organizatorskim poszukuje element w kt re stanowi cechy swoiste administracji
Tak cech szczeg ln administracji pa stwowej jest jego zdaniem fakt e pa stwo
przez wydanie normy prawnej upowa nia niekt re ze swych organ w do dzia ania na
rzecz zbiorowo ci w szczeg lnych formach prawnych i przyznaje tym organom prawo
stosowania przymusu pa stwowego dla zapewnienia skuteczno ci dzia ania Zdaniem
tego autora element przymusu odr nia w zasadniczy spos b dzia ania administracji
pa stwowej od administracyjnej dzia alno ci podmiot w prywatnych i organizacji spo
ecznych Szczeg lne cechy administracji i organ w administracyjnych wynikaj z tego
podkre la ten autor e 1 organy administracji mog by inicjatorem pracy orga
nizatorskiej 2 organizatorska praca administracji dotyczy rozwi zywania wzgl dnie
konkretnych sytuacji 3 organy administracji prowadz sw prac organizatorsk nie
tylko przez tworzenie obowi zuj cych norm porz dku prawnego Elementy te charak
teryzuj administracj lecz nie ka dy z nich z osobna a dopiero potraktowane cznie
Wynika to z faktu e funkcje administracyjne nie s oddzielone nieprzeniknion ba
rier od wykonywania innych funkcji Ta sama czynno ten sam efekt organizacyj
ny mo e by osi gni ty przez dzia alno organ w wykonuj cych rozmaite funkcje30
Zmiany w wczesnym podej ciu do administracji pa stwowej dokonuje w latach sie 27
demdziesi tych ubieg ego wieku W Dawidowicz Wraca on do podmiotowych kryteri w
definiowania administracji nie rezygnuj c z kryteri w przedmiotowych Dochodzi do
J Borkowski Okre lenie administracji s 35 36
J Staro ciak Prawo administracyjne Warszawa 1975 s 10 12
Niewiadomski 11
Rozdzia I Poj cie administracji publicznej
przekonania e metodologicznie poprawne okre lenie administracji pa stwowej mo na
uzyska tylko na drodze uznania jej za jedno funkcji i podmiot w Administracja
pa stwowa wed ug tego autora to system podmiot w utworzonych przez ustaw i wy
posa onych przez ni w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierowniczej
dzia alno ci na podstawie ustaw w kierunku wewn trznym i zewn trznym Jest to orga
nizacja stanowi ca fragment aparatu pa stwowego powo ana do osi gania okre lonych
cel w pa stwa31 W konsekwencji znowu jak w okresie mi dzywojennym w badaniach
nad istot administracji staj si r wnorz dne kryteria podmiotowe i przedmiotowe a ad
ministracja definiowana jest jako rodzaj dzia alno ci pa stwa wykonywany przez ze
sp osobowy odznaczaj cy si okre lonymi swoistymi szczeg lnymi cechami Wy
razem takiego podej cia do administracji zdaj si by definicje T Kuty i Z Rybickiego
Wed ug T Kuty administracja pa stwowa to swoiste zjawisko pa stwowo polityczno
prawne rozumiane jako planowa celowo zorganizowana dzia alno organ w pa stwo
wych polegaj ca na bezpo rednim organizowaniu praktycznej realizacji zada pa stwa
socjalistycznego 32 cho autor ten nie opisuje na czym polega zasygnalizowana swoi
sto zjawiska jakim jest administracja pa stwowa Z kolei zdaniem Z Rybickiego ad
ministracja sprowadza si do dzia alno ci wyodr bnionego strukturalnie systemu jedno
stek organizacyjnych powo anych do organizowania realizacji zada pa stwa o ile jest
to sprawowane w imieniu pa stwa33 Oczywi cie tego typu definicje mia y g wnie walor
poznawczy Nie by y wytworem g bszych bada zjawiska Nie by y takim wytworem
bo nie takie zadania stawiali sobie autorzy w przywo ywanych publikacjach By y to de
finicje formu owane na u ytek dydaktyki St d te ich g wnym celem by o przybli enie
zjawiska administracji publicznej nie mia y ambicji teoriotw rczych
28 Trzeba skonstatowa mimo wielu uwag krytycznych e dorobek polskiej literatury
przedmiotu czas w PRL wyr nia si po r d wczesnych kraj w bloku wschodniego
Przede wszystkim poszczeg lni autorzy cho nie wszyscy w r wnym stopniu nie
poprzestawali na przedmiotowym okre leniu administracji uznaj c i stwierdzenie e
jest to tw rcze czy organizatorskie wykonywanie zada pa stwa nie wyja nia jeszcze
istoty administracji pa stwowej St d trend do poszukiwania jej cech swoistych i to
nie tylko cech swoistych dla administracji pa stwa socjalistycznego W miar up ywu
czasu akcent wyra nie przesuwa si na poszukiwanie cech administracji pa stwowej
pa stwa jako takiego a nie tylko pa stwa socjalistycznego Charakterystyczne zatem
dla wczesnego dorobku zw aszcza schy ku PRL by o odchodzenie od ideologizacji
bada w omawianym zakresie Wydaje si e nic bardziej nie zobrazuje r nicy w stop
niu ideologizacji i warto ci dorobku polskiej literatury przedmiotu w kwestii bada nad
istot administracji pa stwowej jak przywo anie sztandarowej definicji administracji
z literatury przedmiotu wczesnego Zwi zku Radzieckiego administracja pa stwowa
jest to dzia alno aparatu administracyjnego poddana kontroli rad delegat w ludu pra
cuj cego o charakterze w adczo organizatorskim a polegaj ca na praktycznej realiza
cji radzieckich ustaw w procesie ci g ego i bezpo redniego kierowania budownictwem
gospodarczym spo eczno kulturalnym i administracyjno politycznym 34
W Dawidowicz Wst p s 12 i n
T Kuta w J Bo T Kuta Prawo administracyjne s 10
Z Rybicki Szkice o administracji s 17
Sowietskoje administratiwnoje prawo red J M Koz ow Moskwa 1973 s 15
12 Niewiadomski
2 Dotychczasowe pogl dy na poj cie administracji publicznej
Wyra nie korzystniej ni w innych pa stwach wczesnego obozu socjalistycznego 29
prezentowa si te dorobek polskiej literatury przedmiotu czas w PRL na tle wczes
nego dorobku literatury zachodniej Co prawda nast pi rozd wi k w zakresie u ywanej
terminologii czego przyk adem mo e by literatura Niemiec Zachodnich35 gdzie istoty
administracji poszukiwano na nieco innych p aszczyznach w znaczeniu materialnym or
ganizacyjnym i formalnym 36 to jednak w istocie przedmiotem bada czyniono podobne
kwestie W przeciwie stwie do wczesnych lat pi dziesi tych ubieg ego wieku kiedy to
ton badaniom nad administracj nadawa kra cowo zideologizowany dorobek literatu
ry radzieckiej cho nawet w wczas trend do obiektywizmu i prawdy w polskiej nauce
prawa administracyjnego by obecny w miar up ywu czasu rozlu nia y si zwi zki ze
Wschodem a zacie nia y z Zachodem tak e u schy ku PRL inspiracji szukano ju niemal
wy cznie w dorobku zachodniej literatury przedmiotu By o to tym atwiejsze e wra
cano do r de bada nad administracj czas w II Rzeczypospolitej Schy kowy okres
PRL nie by zatem stracony dla bada nad wsp czesn administracj umo liwia agod
ne przej cie do wolnych bada naukowych pozbawionych akcent w ideologicznych
Przemiany ustrojowe po roku 1989 wywar y istotny wp yw na pr by definiowania 30
poj cia administracji publicznej Doktryna zrywa z pogl dem jakoby tre tego poj cia
by a przede wszystkim a tym bardziej wy cznie determinowana ustrojem pa stwa
To nie tylko ustr j pa stwa kszta tuje poj cie administracji publicznej Poj cie to
czy ci lej rzecz ujmuj c instytucja jest zjawiskiem ponadustrojowym Bez admi
nistracji publicznej nie mo e funkcjonowa wsp cze nie adne pa stwo ani demo
kratyczne ani totalitarne Oczywi cie inny jest kszta t administracji publicznej pa stwa
totalitarnego a inny pa stwa demokratycznego przy czym i w ramach tego ostatniego
kszta t administracji publicznej istotnie mo e si r ni Inaczej bowiem b dzie wygl
da w pa stwie rozbudowanej gospodarki rynkowej a inaczej w pa stwie ho duj cym
zasadzie interwencjonizmu w gospodark i ycie spo eczne Niemniej jednak zawsze
b dziemy mieli do czynienia z administracj publiczn Jej istota mimo r nic w zada
niach i strukturze organizacyjnej wykazuje wsp lne cechy
Nic zatem dziwnego e autorzy podejmuj c pr b definicji poj cia o kt rym mowa 31
zdaj si w du ej mierze abstrahowa od ustroju spo eczno politycznego pa stwa trak
towanego jeszcze do niedawna w kategoriach podstawowej determinanty istoty admi
nistracji publicznej Odcinaj si zdecydowanie od tych definicji administracji czas w
PRL kt re wychodzi y od ideologicznych za o e wczesnego pa stwa Prezentuj sta
nowisko e pa stwo niezale nie od formy ustrojowej jest kreatorem administracji
publicznej Administracja publiczna wyr nia si tym pisze J Zimmermann e jest
sprawowana przez pa stwo lub wyodr bnione podmioty dzia aj ce z jego upowa nie
Zob np I von M nch w Erichsen Marteus Allgemeines Verwaltungsrecht Berlin New York 2 Aufl
W znaczeniu materialnym administracja publiczna by a rozumiana w zachodnioniemieckiej literaturze
przedmiotu jako podejmowanie typowych dzia a w adczo administracyjnych pozwolenie na bro regulacja
ruchu drogowego przez milicjanta wystawienie paszportu niepromowanie ucznia do nast pnej klasy itp
w znaczeniu za organizacyjnym administracja to nic innego jak te wszystkie urz dzenia tj urz dy poprzez
kt re si administruje np dyrekcje kolei pa stwowych inspektoraty pracy itp natomiast w znaczeniu for
malnym funkcjonalnym administracja da si okre li jako podejmowanie przez administracj w aspekcie
organizacyjnym wszystkich dzia a niezale nie od tego czy chodzi o administracj w znaczeniu material
nym czy nie np ustalanie wymiaru podatku Zob T Kuta Prawo administracyjne Warszawa 1985 s 10
Niewiadomski 13
Rozdzia I Poj cie administracji publicznej
nia Podobnie rzecz ujmuje M Stahl stwierdzaj c e o administracji publicznej mo
emy m wi w odniesieniu do organizacji i dzia a podejmowanych przez organy pa
stwa i inne podmioty kt rym pa stwo przekazuje cz swoich uprawnie 38 Zmieniaj
si zatem jak s usznie podkre la J Bo cele administracji jej zadania formy i meto
dy dzia ania struktury organizacyjne zasi g regulacji prawem ludzie a nawet nazwy
Nie ma tu nic trwa ego z wyj tkiem niej samej Ta trwa o administracji ma oczywi
cie sw j nowo ytny pocz tek kt ry przypada na czasy historycznie nieodleg e przy
najmniej w por wnaniu z innymi zjawiskami kulturowymi obj tymi regulacj prawn
Nowo ytna historia administracji jest nieprzerwana a jej zwi zanie z ustrojem pa stwa
w kt rym funkcjonuje tworzy jedynie ramy okres w rozwojowych 39
32 Nie mo na zatem podzieli pogl du e samo poj cie administracji publicznej nie
jest i dzisiaj wa ne e traci na warto ci Wr cz przeciwnie w czasach wzrostu roli
i znaczenia prawa administracyjnego nie spos b by oby nie okre li g wnego obok
obywateli adresata tego prawa administracji Z za o enia tego zdaj si wychodzi
nie tylko przedstawiciele polskiej nauki prawa administracyjnego40
33 Poszczeg lni autorzy podejmuj c pr b definicji poj cia administracji publicznej
pozostaj pod wp ywem dotychczasowego dorobku nauki w tym zakresie W bada
niach nad administracj publiczn koncentruj si na tym co istotne dla dzia alno ci
tej instytucji unikaj c pr b wyczerpuj cego jej definiowania a je eli ju to czyni to
na podstawie ustale literatury mi dzywojnia Si gaj do r de w mniejszym stopniu
eksploatuj c dokonania lat p niejszych Wyrazem si gania do r de jest przedmio
towo podmiotowe definiowanie administracji publicznej Administracj publiczn
definiuje si przede wszystkim jako dzia alno pa stwa wykonywan przez okre lone
podmioty publiczne I tak wed ug J Bocia administracja publiczna to przej te przez
pa stwo i realizowane przez jego zawis e organy a tak e przez organy samorz du te
rytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli wynikaj
cych ze wsp ycia ludzi w spo eczno ciach 41 Takie przedmiotowo podmiotowe po
dej cie do administracji publicznej jest charakterystyczne dla wielu innych autor w42
i to nie tylko polskiej literatury przedmiotu43 Coraz silniejszy jest jednak nurt bada
nad administracj kt ry respektuj c przedmiotowy punkt widzenia preferuje czynnik
podmiotowy Zdaniem autor w reprezentuj cych ten nurt badawczy administracja to
g wnie struktura organizacja lub nawet zesp ludzki wyodr bnione w celu realizacji
zada pa stwa o swoistym charakterze Administracja w tym uj ciu to organizacyjnie
funkcjonalnie i prawnie zamkni ta ca o kt ra da si odgraniczy od innych rodzaj w
administracji i innych funkcji pa stwa ustawodawstwa i s downictwa W tym nurcie
rozwa a pozostaje zw aszcza J towski dla kt rego administracja publiczna to prze
de wszystkim okre lona struktura organizacyjna pa stwa w sk ad kt rej wchodz r ne
J Zimmermann Prawo administracyjne s 26
M Stahl Prawo administracyjne Warszawa 2002 s 11
Bo Prawo administracyjne 2007 s 8
Zob np H Maurer Allgemeines Verwaltungsrecht s 1 oraz M S Gianini Corso di diritto administra
tivo cz I Milano 1965 s 4 i n
Bo Prawo administracyjne 2007 s 15
Zob np J Lang w Prawo administracyjne red M Wierzbowski Warszawa 2006 s 17 i n
H Maurer Allgemeines Vorwaltungsrecht s 25
14 Niewiadomski
2 Dotychczasowe pogl dy na poj cie administracji publicznej
podmioty obok administracji rz dowej samorz d terytorialny ale te inne podmioty
wykonuj ce funkcje administracji pa stwowej44 Z kolei dla I Lipowicz administracja
to system z o ony z ludzi organizowanych w celu sta ej systematycznej skierowanej
ku przysz o ci realizacji dobra wsp lnego jako misji publicznej polegaj cej g wnie
cho nie wy cznie na bie cym wykonywaniu ustaw wyposa onych w tym celu we
w adztwo pa stwowe oraz rodki materialno techniczne 45 Co prawda autorka wyra
nie zastrzega e administracja to r wnocze nie struktura i dzia anie46 jednak k adzie
akcent na struktur a w jeszcze wi kszym stopniu na obsad osobow tej struktury
Oczywi cie sam fakt r nego akcentowania przedmiotowo podmiotowych elemen 34
t w definiuj cych administracj publiczn nie stanowi novum w stosunku do wcze niej
szego dorobku Wr cz przeciwnie jest kontynuacj podej nauki II Rzeczypospolitej
do pr by definicji administracji publicznej inspiruje poszukiwania cech bli ej okre
laj cych administracj publiczn zw aszcza cech nowych w a ciwych wsp czesnej
administracji Tak cech zdaje si by w szczeg lno ci poj cie dobra publicznego
Jeszcze do niedawna zgodnie przyjmowano poszukuj c cech administracji publicznej
e jest nim interes publiczny Kategoria interesu publicznego wesz a na trwa e do nauki
prawa administracyjnego47 Zdawa o si e jest kategori niezast pion najpe niej wy
ra aj c podstawowe kryterium dzia ania administracji publicznej Tymczasem interes
publiczny nie jest ustalony raz na zawsze Ulega zmianie z biegiem czasu a i w ramach
swojego czasu pozostaje cz sto kontrowersyjny48 Ma racj E Ochendowski podnosz c
w lad za H Maurerem e w czasach pluralistycznego spo ecze stwa sporne jest co
jest interesem publicznym i jaki ci ar nale y przypisywa danemu dobru w przypad
ku konfliktu interes w49 Z tego punktu widzenia atrakcyjniejszym poj ciem staje si
kategoria dobra publicznego Co prawda poj cie to jest w literaturze przedmiotu trak
towane jako narz dzie s u ce okre leniu prawa administracyjnego50 ale nic nie stoi
na przeszkodzie aby zaadaptowa je do okre lenia administracji Skoro poj cie dobra
wsp lnego jest poj ciem agreguj cym na poziomie ca ego systemu obowi zuj cego
prawa wszystkie okre lone konstytucyjnie i ustawowo warto ci a prawo okre la admi
nistracj wyznacza jej zadania organizacj i formy dzia ania to tym samym staje si
tym narz dziem kt rego potrzebujemy dla definicji administracji51 Administracja jako
funkcja pa stwa polega na bezpo rednim realizowaniu dobra wsp lnego H Izdebski
J towski Prawo administracyjne dla ka dego s 10 11
I Lipowicz w Prawo administracyjne Cz og lna red Z Niewiadomski Warszawa 2000 s 27 28
Ibidem s 21
M Wyrzykowski Poj cie interesu spo ecznego w prawie administracyjnym Warszawa 1986
H Maurer Allgemeines Verwaltungsrecht s 5
E Ochendowski Prawo administracyjne Toru 1986 s 6 i H Maurer Allgemeines Verwaltungsrecht s 5
Z Cie lak w Prawo administracyjne red Z Niewiadomski s 27
Podobnie I Lipowicz Dylematy siatki poj ciowej w nauce prawa administracyjnego w Koncepcja sy
stemu prawa administracyjnego Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Post powania Administracyjnego
red J Zimmermann Warszawa Krak w 2007 s 31 Z kolei o znaczeniu aksjologicznego wymiaru prawa
administracyjnego i dobrej administracji zob m in S Fundowicz Aksjologia prawa administracyjnego
w Koncepcja systemu prawa prawa administracyjnego Materia y konferencyjne Zakopane 24 27 09 2006 r
red J Zimmermann Warszawa Krakow 2007 s 633 i n W czkowski Ustrojowe podstawy s 14 J Su
pernat Odes ania do zasad prakseologicznych w prawie administracyjnym AUWr 1984 Nr 763 Prawo
CXXVII oraz M Zdyb Pa stwo prawa w pespektywie zasz o ci historycznych oraz dokonuj cych si zmian
w Wsp czesne problemy prawa publicznego red S Fundowicz Lublin 1999 s 17 i n
Niewiadomski 15


Related Books

Iphone Oxford Handbook Clinical Medicine Pdf 8th Edition Chm

Iphone Oxford Handbook Clinical Medicine Pdf 8th Edition Chm

The Texts and Contexts of Oxford, Bodleian Library, MS Laud Misc. Transduction (Advances in Experimental Medicine and Biology Vol 584) Ebook Online 'Goldberger's Clinical Electocardiografy, 8th Ed. 2013 Download Link: 'Oxford Handbook of Clinical Medicine, Ninth Edition - Murray Longmore (PDF). Handbook of fractures, harrison, netter, ferri and ...

Continue Reading...
CONTRIBUTORS - Springer

CONTRIBUTORS - Springer

CONTRIBUTORS 225 fifty articles, book chapters, encyclopedia entries, and reviews in Old French and Old Occitan studies. He currently serves as the editor-in-chief of Medieval Perspectives and Textual Cultures. Serina Patterson is PhD candidate in the Department of English at the University of British Columbia and recipient of the Joseph-Armand

Continue Reading...
Jongleur: A Modified Theory Of Oral Improvisation And Its ...

Jongleur: A Modified Theory Of Oral Improvisation And Its ...

improvisation and its effects on . The Texts and Contexts of Oxford, Bodleian Library, MS Laud Misc. - Google Books Result May 29, 1998 . The Middle English tail-rhyme stanza enjoyed considerable popularity in The vielle, often associated with romance performance, is ideally suited to this function of memory in the production and

Continue Reading...
“Threads of Resistance to the Post-Conquest Kings of ...

“Threads of Resistance to the Post-Conquest Kings of ...

editing for their book, The Texts and Contexts of Oxford, Bodleian Library, MS Laud Misc. 108: The Shaping of English Vernacular Narrative. The experience allowed me to become more intimately familiar with the MS Laud Misc. 108 than would have otherwise been possible. My special thanks, also, to Julie Couch for her tireless and seemingly

Continue Reading...
Be rihtre Õwe : Legislating and Regulating Marital ...

Be rihtre Õwe : Legislating and Regulating Marital ...

Be rihtre Õwe : Legislating and Regulating Marital Morality in Late Anglo-Saxon England by Melanie Heyworth A thesis submitted in fulfilment of the requirements for the degree of

Continue Reading...
Manuscripts - Springer

Manuscripts - Springer

In The Texts and Contexts of Oxford, Bodleian Library, MS Laud Misc. 108: The Shaping of English Vernacular Narrative , edited by Kimberly K. Bell and Julie Nelson Couch, 223–50.

Continue Reading...
The Texts and Contexts of Oxford, Bodleian Library, MS ...

The Texts and Contexts of Oxford, Bodleian Library, MS ...

The Texts and Contexts of Oxford, Bodleian Library, MS Laud Misc. 108 The Shaping of English Vernacular Narrative Edited by Kimberly K. Bell and Julie Nelson Couch

Continue Reading...
EXT. FOOTBALL FIELD - EVENING Sara stands in the crowded ...

EXT. FOOTBALL FIELD - EVENING Sara stands in the crowded ...

EXT. FOOTBALL FIELD - EVENING Sara stands in the crowded stands, surrounded by other girls/friends. They scream and yell their support - Emma smiles up at her friend.

Continue Reading...
REBECCA DONOVAN UNA RAGIONE PER RESTARE PDF

REBECCA DONOVAN UNA RAGIONE PER RESTARE PDF

REBECCA DONOVAN UNA RAGIONE PER RESTARE PDF PDF rebecca donovan una ragione per restare What If Ebook Rebecca Donovan out of breath rebecca donovan Out Of Breath Breathing 3 Rebecca Donovan Barely Breathing 2 Rebecca Donovan The Breathing Series 1 2 Rebecca Donovan Reason To Breathe Breathing 1 Rebecca Donovan burned a donovan circus novel donovan circus series book 2 brunelleschi forma e ...

Continue Reading...
Reason To Breathe: The Breathing Series (Volume 1) By ...

Reason To Breathe: The Breathing Series (Volume 1) By ...

ISBN 9780615581927 - Reason to Breathe: the Breathing Series - ISBN 9780615581927 is associated with product Reason to Breathe: the Breathing Series (Volume 1), find 9780615581927 barcode image, product images, Sleep-disordered Breathing in Children - ATS Journals - description of all aspects of pediatric sleep-disordered breath- ing. Rather ...

Continue Reading...